Prawologia

O legislacji ekstremalnie odpowiedzialnej, czyli wywiad z Włodzimierzem Zającem

Specjalista od legislacji ekstremalnej. Z nabożną czcią odnoszący się do norm i wykładni Konstytucji. Kiedyś urzędnik na kierowniczych stanowiskach w Kancelarii Sejmu i Rządowym Centrum Legislacji, dzisiaj niezależny przedsiębiorca i trener.

EA: Praca w branży usług prawniczych to ambitna, wymagająca i pełna wyzwań ścieżka kariery. Dlaczego więc wybrał Pan studia prawnicze?

WZ: Od zawsze byłem tzw. typem humanisty, który widział siebie w jakimś obszarze nauk humanistycznych. Żywo interesowały mnie sprawy z zakresu historii i polityki. Interesowało mnie to co dzieje się na bieżąco w otaczającej rzeczywistości. To były jeszcze lata siedemdziesiąte, osiemdziesiąte, a więc ta rzeczywistość jeszcze zupełnie inaczej wyglądała niż teraz. To były trudne lata — rok 1984, 1985. Początkowo myślałem także o dziennikarstwie, o naukach politycznych ale zdecydowałem, że wybieram prawo. Zostanie dziennikarzem nie było łatwą decyzją. W 1984 roku najbardziej znanym dziennikarzem był Jerzy Urban, a pójście tą drogą zdecydowanie nie interesowało mnie. Zdałem na prawo w 1985 roku na Uniwersytecie Warszawskim.

EA: Co sprawiło, że po ukończonych studiach prawniczych zainteresował się Pan legislacją?

WZ: W moim przypadku kończenie prawa trwało dosyć długo, blisko 10 lat. To były czasy, w których ważniejsze od ukończenia studiów było samo studiowanie i posiadanie statusu studenta. W międzyczasie zainteresowałem się samorządem terytorialnym. Byłem radnym w gminie Nieporęt przez pierwszą kadencję odrodzonego samorządu terytorialnego. A pierwsza moja praca po studiach to był Główny Urząd Nadzoru Budowlanego. Wytrzymałem tam 6 miesięcy. Następnie dostałem się do pracy w Kancelarii Sejmu w Biurze Legislacyjnym. Okazało się wówczas, że to legislacja jest właśnie tym co mnie interesuje, tym co mnie ekscytuje i co jest moją pasją do dnia dzisiejszego. To jest już ponad 21 lat z małą przerwą. 13 lat w Kancelarii Sejmu i ponad 6 lat w Rządowym Centrum Legislacji. To był dobry wybór. Patrząc na to z dystansu, trochę ślepy los. I szczęście. Dostać się do Biura Legislacyjnego w tamtym czasie, jak i zresztą obecnie, nie jest łatwo. Na 163 kandydatów zostały przyjęte 2 osoby, w tym ja.

EA: Kim w istocie jest legislator i czym właściwie się zajmuje? Nie ukrywam, że z trudem jestem w stanie, nawet będąc z wykształcenia prawnikiem, ale spoza tego systemu, wyobrazić sobie jak wygląda typowy dzień legislatora?

WZ: Legislatorzy zatrudnieni są w administracji publicznej — w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta i w ministerstwach. Samo słowo “legislator” pojawia się marginalnie jedynie w dwóch aktach na poziomie ustawy – w ustawie o Radzie Ministrów i w ustawie o Prokuratorii Generalnej. Promil społeczeństwa słyszał o zawodzie legislatora, a promil tego promila potrafiłby wyjaśnić czym zajmuje się legislator. To pokazuje, że jest to pojęcie funkcjonujące w niszowym odbiorze społecznym. Legislator natomiast co do zasady zajmuje się redagowaniem aktów normatywnych. Typowy legislator, w istocie rzeczy rzadko kiedy pisze od podstaw projekty aktów normatywnych. Legislator sejmowy, czy legislator senacki zajmuje się materiałem, który przychodzi do niego z zewnątrz. On jest tak naprawdę recenzentem. Ma sprawdzić, czy materiał ten spełnia wymogi zasad tworzenia prawa, czy jest poprawny pod względem prawno-legislacyjnym, jak jest to napisane w Regulaminie Sejmu. Tym bardziej w Senacie, gdzie przychodzi gotowa ustawa i to jest ponowne recenzowanie, opiniowanie i przedkładanie poprawek. Wszystko po to, aby tworzone prawo było lepsze, bez luk, spójne. Natomiast na poziomie rządowym, rządowego procesu legislacji, zręby aktów normatywnych, projektów rozporządzeń i projektów ustaw powstają w departamentach merytorycznych. Legislator także i tutaj występuje jako recenzent, redaktor i korektor. A więc legislator ministerialny zasadniczo sprawdza, koryguje i pomaga. Prawo w pierwszym etapie tworzenia ma niewiele wspólnego z osobą legislatora. Natomiast im dalej w procesie legislacyjnym tym trudniej zmienić to co już zostało przelane na papier. Tym większy opór. Legislator katalizuje więc potrzeby regulacyjne. Koncentruje się na tym co w prawie powinno się zmienić, co powinno wejść nowe w życie, co powinno być zmienione, a co już obowiązuje.

EA: A aplikacja, czyli szkolenie zawodowe – jak to wygląda w przypadku legislatorów?

WZ: Aktualnie nie ma wymogu aplikacji. Ja nie ukończyłem żadnej aplikacji, radcowskiej czy też adwokackiej. Nie uczęszczałem także na aplikację legislacyjną, choć swego czasu jako doświadczony praktyk prowadziłem na niej zajęcia teoretyczne i ćwiczenia. Do tego, żeby być legislatorem nie trzeba kończyć aplikacji legislacyjnej, przynajmniej na razie.

EA: Z tego co Pan opisuje wynika, że legislacja to zdecydowanie domena publiczna, a ja znalazłam Pana poprzez Pana blog – prywatnej kancelarii legislacyjnej. Co skłoniło Pana do tego, że porzucił Pan posadę publiczną i rozpoczął karierę jako przedsiębiorca? Czy idzie Pan pod prąd świadomie badając ten nietypowy model biznesowy?

WZ: To była chyba jedna z najtrudniejszych decyzji, jakie kiedykolwiek musiałem podjąć w życiu. Po 19 latach pracy w ścisłej administracji publicznej w lutym 2015 roku dojrzałem do tego, żeby spróbować. Pomysł chodził mi po głowie już jakiś czas, ostatecznie nałożyło się na to wiele czynników, a ja zdecydowałem, że teraz właśnie jest ostatni moment, aby spróbować. I wypowiedziałem umowę o pracę będąc dyrektorem departamentu społecznego w Rządowym Centrum Legislacji. Byt, który stworzyłem nazwałem świadomie i prowokacyjnie kancelarią legislacyjną. A teraz sprawdzam i badam już 2,5 roku czy legislacja może wybić się na niezależność. Nie znam na to pytanie jeszcze ostatecznej odpowiedzi. Moim sukcesem jest to, że w legislacji dotknąłem prawie wszystkiego w sferze prawotwórstwa publicznego, a teraz mogę wykorzystać swoje doświadczenie w pracy z podmiotami prywatnymi. Przez kilka miesięcy przygotowywałem projekty ustaw dla partii Nowoczesna. Jestem znany z tego, że nie boję się ekstremalnych rozwiązań legislacyjnych. Koledzy legislatorzy mówili nawet, że jestem takim Gagarinem polskiej legislacji. Lubię wyzwania i nie boję się nowych rozwiązań. Legislacja jest czymś niezwykle elastycznym. Jest pewną sztuką godzenia interesów, potrzeb i wymogów systemu prawa, z poszanowaniem norm Konstytucji. Chciałbym, aby legislacja przestała być traktowana jako twór abstrakcyjny, aby przestano się jej obawiać. Legislatorzy to wśród prawników samotna wyspa. Posługujemy się innym sposobem rozumowania, myślenia, używamy innych narzędzi. Z rozbawieniem, a nawet z zażenowaniem, nie raz stwierdzałem, że prawnik z międzynarodowej, renomowanej kancelarii nie potrafi ze mną rozmawiać używając poprawnych nazw jednostek redakcyjnych. Notorycznie myli punkt z ustępem. A kiedy zwracam mu na to uwagę, nie widzi absolutnie żadnego problemu. To ludzie na wysokim poziomie wiedzy prawniczej, znacznie wyższym ode mnie. Dlatego jednym z postawionych sobie celów jest to, aby tę legislację otwierać, aby to nie było zamknięte grono ludzi. Otwarte dla obu stron – twórców, ale i odbiorców aktów normatywnych.

EA: Kim jest typowy klient Pana kancelarii legislacyjnej?

WZ: W tej chwili nie istnieje w mojej działalności coś takiego jak profil typowego klienta. Zasadnicza część przychodów jest generowana z działalności szkoleniowej. Marginalnie pojawia się pisanie projektów, opiniowanie, czyli działalność stricte legislacyjna. Wynika to poniekąd z aktualnych uwarunkowań prawnych. Istnieją formalne i nieformalne granice dla prywatnej działalności legislacyjnej. Przepisy nie zabraniają ale też nie przyznają wprost, że podmioty reprezentujące administrację publiczną mogą korzystać z zewnętrznych usług legislacyjnych. Wkraczamy tutaj na pole przepisów o dyscyplinie finansów publicznych.

EA: Czy legislacja to sztuka dla wybranych, czy raczej rzemiosło dla wszystkich?

WZ: Legislacja jest sztuką w oparciu o solidne rzemiosło. Uważam, że aby być dobrym legislatorem nie trzeba być prawnikiem. Trzeba mieć znajomość prawa, ale tę może posiąść każdy, kto umie czytać i ma dobrą pamięć. To co jest w tej pracy istotne, to zdolność analitycznego myślenia. Rozumienie tego, jak przepisy powinny być tworzone i umiejscowione w systemie prawa. Pracując w Kancelarii Sejmu spotykałem wiele osób, które nie były prawnikami – były natomiast polonistami, czy chemikami. Osoby te świetnie rozumiały zasady tworzenia prawa, konsekwencje zmiany tego prawa, być może mieli trudności natury merytorycznej, techniczno-prawnej ale absolutnie nie odstawali od prawników, a bardzo często ich przewyższali. Przez kilka lat prowadziłem na aplikacji legislacyjnej zajęcia pn. “matematyka w życiu legislatora”. Podkreślam od zawsze, że legislacja jest podobna do matematyki. To sztuka tworzenia pewnych równań, algorytmów, wzorów na zasadzie matematycznej – ilekroć podstawię te same dane otrzymam ten sam wynik. Dążenie do absolutu legislacyjnego. Do tego, aby prawo było precyzyjne, jasne i klarowne. A to rzecz najtrudniejsza. Wieloznaczność języka, sformułowań, kontekstów, okoliczności powoduje, że prawo może być różnie interpretowane, a więc różnie stosowane. Celowo podrzucam prowokacyjną myśl, że prawo nie powinno być tworzone dla obywatela, tylko dla urzędnika. Tego mitycznego na Helu, w Rzeszowie czy w Bieszczadach, aby na podstawie tego samego przepisu obywatel w każdym miejscu w Polsce został tak samo obsłużony. Podstawą dla mnie jest jednolitość stosowania prawa. Legislacja to nisza. Daje możliwość stabilizacji i rozwoju, choć nie jest spokojną i wolną od stresu pracą.

EA: Co w pracy legislatora uważa Pan za najtrudniejsze?

WZ: Dążenie do doskonałości, ponieważ prawo jest dążeniem do doskonałości. Budzę się w nocy i zastanawiam, czy przecinek został postawiony tam, gdzie powinien. Stres. Tylko osoby o najtwardszym charakterze mają szanse na sukces.

EA: Co było dla Pana największym wyzwaniem z jakim się Pan musiał zmierzyć będąc legislatorem?

WZ: Mam wrażenie, że moją codziennością były wyzwania. Z trudem jestem w stanie coś wyróżnić. Niewątpliwie intensywnym okresem była praca nad reformą samorządu terytorialnego w latach 1998 oraz 1999. Był to potężny pakiet ustaw. Ja wówczas jako młody jeszcze legislator koordynowałem pracę nad pakietem ustaw ustrojowych i kompetencyjnych. Dobiłem wtedy do 160, 170 nadgodzin. Pracowałem po 16 godzin na dobę. Wykonywałem rzeczy ekstremalne, odpowiedzialne. Z dumą jednak stwierdzam, że czas pokazał, iż w tych ustawach jest sens i spójność. To dla mnie olbrzymia zawodowa satysfakcja za poświęceniem w postaci morderczej pracy. Miałem też i takie ustawy, że przychodziłem przed 8 do pracy, łykałem Validol, piłem podwójną melisę w filiżance, następnie szedłem na komisje łykałem drugi Validol i nie byłem sobie w stanie sam nalać wody z butelki do literatki, a jak mi sąsiad, który widząc mój stan, już nalał, to nie byłem w stanie podnieść szklanki do ust jedną ręką, tylko musiałem posiłkować się obiema. Takie były emocje, problemy i uwarunkowania. Taka była moja zawodowa rzeczywistość. To, że podejmowałem się wyzwań i przekonywałem do swoich rozwiązań, zaprocentowało coraz wyższymi stanowiskami i szacunkiem w środowisku. To zbudowało moją reputację. Były też sytuacje humorystyczne, jak posłowie zasypiali na krzesłach i z nich z łomotem spadali.

EA: Legislatorzy nie posiadają swojej korporacji zawodowej, ale to przecież nie znaczy chyba że nie zrzeszają się w żaden inny sposób, aby przekazywać dobre praktyki i rozmawiać o potrzebach zawodu. Jak wygląda networking legislatorów?

WZ: Był taki moment, kiedy ta potrzeba networkingu się skrystalizowała i założono Polskie Towarzystwo Legislacji. Obecnie jest w takim stadium rozwoju, jak jego strona – tzn. martwym. Około 2000 r. była rozwijana myśl, żeby zająć się statusem legislatora, ustawą o tworzeniu prawa. Jak się okazało były to tylko dyskusje. Główny problem stanowią sami legislatorzy. Są to urzędnicy – mają więc związane ręce, jeżeli chodzi o konkretne postulowane na forum środowiska rozwiązania. Urzędnik nie posiada statusu samodzielnego i niezależnego eksperta. Dla urzędnika-legislatora, niezależność, obiektywizm i brak posądzenia o stronniczość są podstawowymi wartościami. Uwarunkowania powyższe przesądzają, że legislatorzy nie mogą znaleźć formuły do integracji, wspierania się, wypracowania podstawowych założeń do stworzenia zawodowej korporacji. Taka jest zawodowa i obiektywna rzeczywistość tej branży.

EA: Na przestrzeni lat nie tylko zrobił Pan karierę w legislacji osiągając wysokie stanowiska ale także miał Pan możliwość obserwować kariery wielu innych legislatorów. Jakie przymioty posiadają ci świetni legislatorzy, odnoszący sukcesy w branży?

WZ: Kwestią zasadniczą jest doskonała znajomość systemu prawa. W dalszej kolejności mogę wskazać umiejętność operacji na różnych rodzajach przepisów, szybkiego uczenia się nowych gałęzi prawa. Z kolei cechy charakteru to według mnie kwestia drugoplanowa – zaliczyłbym do nich cierpliwość, umiejętność pracy w sytuacjach stresowych. Legislatorowi zawsze najbardziej brakuje jednego dobra – jest nim czas. To praca pod presją czasu, zazwyczaj na wczoraj, nawet jeżeli projekt leżakował kwartał, to nagle zostaje rozpatrzony w jeden czy dwa dni. Tak też było z moją pierwszą ustawą w Sejmie, gdzie rozpatrywano średnio 1,5 artykułu przez 4h, a nagle, gdy jeden z ekspertów, który hamował prace zgłaszając największą liczbę uwag, nie przyszedł na komisję, to rozpatrzono 47 artykułów w jeden dzień. Trzeba być przygotowanym na wszystko, na każde rozwiązanie, woltę. Legislator może wszystko zapisać, ale jego obowiązkiem jest poinformować o skutkach. Tworzone prawo musi być poprawne nie tylko pod względem techniczno-legislacyjnym, ale także zgodne z Konstytucją.

EA: Czy człowieka — legislatora zastąpi wkrótce sztuczna inteligencja? Programy komputerowe, które będą działały w oparciu o algorytmy?

WZ: Takie wizje są bliskie. Ostatnimi czasy trwały intensywne prace wspomagające legislatora i wdrażające komercyjne programy zwłaszcza w samorządach terytorialnych pozwalające tworzyć zręby aktów normatywnych od strony systematyzacji, schematu, pracy ze stylem, automatyzacji numeracji, tworzenia metryczek do ustaw. Na chwilę obecną nie ma możliwości, aby sztuczna inteligencja kompleksowo zastąpiła prawodawcę. Prawo jest dynamiczne, jest rozwojem a AI bazuje na tym co zostanie do niej włożone. Widzę natomiast możliwości zastosowania AI do oceny skutków regulacji.

EA: Porażka jest immanentną częścią życia, zwłaszcza ludzi sukcesu, którzy aktywnie działają, nie są bierni. Co było dla Pana porażką?

WZ: Porażek było wiele. Błędy to coś, co nas hartuje. W szczególności pamiętam błąd przy pracy nad reformą samorządową. Na mój pomysł został wprowadzony przepis, który miał w założeniach polepszyć interpretację przepisów. Pamiętam go jak dziś, brzmiał “ilekroć w przepisach jest mowa o powiecie należy przez to rozumieć miasto na prawach powiatu”. Niestety efekt był odwrotny od zamierzonego. Utrata mandatów parlamentarnych przez 2 posłów i 3 senatorów. Dlaczego tak się stało? Nowa ustawa o samorządzie powiatowym wprowadziła zakaz łączenia członkostwa w zarządzie powiatu z mandatem posła i senatora, a kilku parlamentarzystów w dniu jej wejścia w życie było już członkami zarządów miast, które stały się miastami na prawach powiatu i gdzie takiego zakazu wcześniej nie było. Przepis, który wymyśliłem został zinterpretowany jako rozszerzający zakaz łączenia funkcji, również na członków zarządów miast na prawach powiatu. Zupełnie niezgodnie z moją intencją. To przykład, który przekazuję na szkoleniach i studiach podyplomowych, na których wykładam przedmioty z zakresu legislacji. Świetnie pokazuje jak ostrym narzędziem jest legislacja.

EA: A jak Pan postrzega aktualną sytuację na rynku usług prawniczych – tj. nadpodaż prawników?

WZ: Zgadzam się z przysłowiem, że od przybytku głowa nie boli. Ta mądrość ludowa powinna się także sprawdzić w legislacji. Im więcej osób spróbuje, tym lepiej, tym więcej zostanie wyłowionych pereł. Są granice do których można się rozwijać kompetencyjnie, są granice fizjologiczne, bariery w znajomości najnowszych technologii — a młodzi ludzie to potencjał, energia, świeżość i witalność. To także potencjał w adaptowaniu na potrzeby prawa najnowszych technologii. Pamiętam, kiedy nie było jeszcze nowoczesnych edytorów tekstu, a prawo powstawało dzięki nożyczkom i spinaczom, siedziałem, pocięte paski przyklejałem na papier a panie maszynistki to przepisywały. To co się dzieje w legislacji to stały rozwój, a do rozwoju są potrzebni młodzi ludzie.

EA: Jakie są Pana rady dla przyszłych adeptów sztuki legislacyjnej?

WZ: Po pierwsze – zdobycie gruntownej, fundamentalnej i podstawowej wiedzy prawniczej. Następnym krokiem opanowanie podstawowego narzędzia pracy – redakcyjnej i technicznej – tj. rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Bezwzględna znajomość Konstytucji z całą materialną nadbudową, orzecznictwem TK. Uwrażliwienie na kwestie, że prawo ma być stabilne, trwałe i precyzyjne. Skupienie się na punktach newralgicznych, tym co mnie zawsze najbardziej interesowało – przepisach intertemporalnych, przejściowych. Redagować tak, aby nie skrzywdzić nikogo, nie odebrać prawa nabytego, nie naruszyć interesów w toku, nie zadziałać w sposób bezprawny prawem wstecz. Legislacja to zmiana prawa. A zmiana prawa, to zmiana czegoś na co się umówiliśmy że będzie trwałe. To wymaga odpowiedzialności. Dzisiejsze życie jest dynamiczne, zawodowo jest trudniej, nawet pomimo wsparcia w postaci systemów informacji prawnej, bowiem, jak ja kończyłem prawo miałem niezbyt gruby skoroszyt, kodeks cywilny, kodeks karny i znałem całe prawo. Teraz są to setki aktów prawnych, które trzeba znać. Dopóki ludzie się rozwijają, postęp w produkcji prawa będzie geometryczny. Nowe zjawiska, technologia, światopogląd, zmiany społeczne to wszystko rzutuje na ilość prawa. Trzeba być na bieżąco. Nie możemy zapomnieć także o wadze umiejętności interpersonalnych. Umiejętności kompromisu, czyli wspólnego kroku naprzód. Jak w każdym zawodzie prawniczym. Prawnik to społecznik. Typ sangwiniczny. Posiadanie pozazawodowych pasji, aby rozładować emocje i zachować równowagę – dla mnie jest to od wielu lat rower. Hołdowanie zasadzie obiektywizmu, jako nadrzędnej regule pracy legislatora. Umiejętność przewidywania i wskazywania konsekwencji projektowanych rozwiązań prawnych, pochylenie się nad rzetelną oceną skutków regulacji – ex ante i ex post. Niestety poza tym wszystkim towarzyszy mi świadomość, że w procesie legislacji liczą się 3 rzeczy: po pierwsze – interes partyjny, po drugie – interes partyjny i po trzecie – ….interes partyjny. Do tej smutnej konstatacji doszedłem pracując w Sejmie jeszcze w 2002 roku i od tego czasu umacniam się w przekonaniu, że jest ona coraz bardziej aktualna.

EA: Jakie są Pana plany zawodowe na przyszłość?

WZ: Nie wiem. Odnosiłem się głównie do rzeczy przeszłych. Boli mnie aktualna sytuacja w legislacji i w jej okolicach, łamanie wartości w oparciu, o które pracowałem nie tylko jako urzędnik. Są to bowiem nie tylko wartości urzędnicze, jest to coś co zostało nam wszystkim dane i w tej chwili nie przywiązuje się do tego odpowiedniej wagi. To kwestia czysto polityczna. Wobec tego, co dzieje się wokół legislacji nie jestem w stanie myśleć pozytywnie. Jest to dla mnie zarazem trudne i smutne pytanie. Stoję na stanowisku, że choćby praca w zieleni miejskiej ale żeby być niezależnym i mieć możliwość wypowiedzenia swojego zdania. Bycie niezależnym – możliwość swobodnego wypowiedzenia się i bycia wysłuchanym to dla mnie wartość nadrzędna.

Kancelaria Legislacyjna Włodzimierza Zająca

Polecane posty